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电信改革的借鉴由台湾之路看电信改革的意义

发布时间:2020-01-14 23:24:55 阅读: 来源:羊肉切片机厂家

一场好看的球赛首先需要有实力相当的球队,再来需要有卖力的球员和无私的裁判,这是观众买票进场的动力。

中国电信和中国联通(600050,股吧)这两位资深球员,可能会触犯反垄断法并因此而吃下红牌。

通信业者因长期垄断通信资源,导致通信质量下降和效率低落,但却又有特殊的产业性质,因此通信行业到底该不该民营化,以及要怎么样改革,一直以来都是争论不休的议题,因为这关系到整体发展、竞争力和经济体制下的自由竞争。

其实这条通信改革之路在海峡对岸的台湾也曾经走过,当局制定了一系列的游戏规则和监督机制,让原先被垄断的市场朝向了正面的发展;从政府垄断到政府企业改造,进而再发展成市场的自由竞争,借鉴台湾电信改革的道路,或许可以从中得到不少启示。

政府自我的革新

由于政经环境的因素,台湾在八十年代初期,岛内所有的通信业务皆由政府下所属的交通部电信总局所控管,当时军警等特殊单位亦有权力占有甚至介入通信体制;但也因为政经环境的改变,以及社会要求与加强竞争力的需求,岛内对于政府所有企业改革的呼声也越来越来高,希望藉由改革把原先被政府垄断的产业一一开放,并在市场自由化的体制内进行良性的竞争,而与民生息息相关的通信产业首当其冲。

当时政府企业垄断了所有的通信产业,而至今这些产业都已经累积了不少资本并深入民众生活,但政府企业的发展很难避免「吃肥养老」的趋势,所以在经过时间的推波助澜下,岛内的通信改革在九十年代开始正式启动;改革的第一步就是要把球员兼裁判的问题进行修正。

因此,当时岛内颁布了“电信三法”(《中华电信股份有限公司条例》、《电信法》、《交通部电信总局组织条例》),明确规定了把电信营运的部分由原先政府控制的单位分出来,单独成立了“中华电信股份有限公司”〈中华电信〉,而裁判的部分依旧是由电信总局负责,虽然当时仍然是政府企业,但把职能区分是改变政府企业这只大怪兽的首先条件。

若职能区分是奠定岛内通信改革很重要的一步,那第二步就是要把政府企业单位转型成私有化、民营化的过程;在九十年代末期,中华电信开始进行民营化的转变,逐步开放民有参股,进而政府也开始降低对中华电信的介入,并引进私营企业的经营理念和模式。

这其中的变化在于,台湾通信的发展远可追至清末电报的建设,近可由七十年代后期开放简速拔号和话中插接电话,在硬件设施与原有的条件发展迅速下,为提升产业的竞争力和与国际接轨,有无市场的竞争机制就成为中华电信这位老球员能否有能力继续参与比赛吸引观众的要点。

走出改革的迷宫

改革虽然已启动,但战役尚未结束。原先被“电信三法”拆分出来运营的中华电信,在民营化的过程中并须要有监督者与透明化的情形下才能算是在自由市场上真正的竞争者。所以岛内通过了两种手段来肢解这头政府企业遗留下来的大怪兽;到美国发行美国存托凭证,以及股市收盘后拍卖股份,这成功的使中华电信的股份曝露在阳光下,也让政府持股的比例低于五成以下。

另一个问题就是谁来当通信业市场自由竞争下的裁判?最初,台湾的交通部电信总局除了营运外,同时也负责监理的工作,但在民营化且开放民企参与各项通信业务后,为避免尚有政府股份的中华电信遭受诟病嫌疑,岛内成立了“台湾通讯委员会(NCC)”,这是负责岛内的电信通讯等讯息事业的最高独立机构。“台湾通讯委员会”是这场台湾反垄断战役的最后一把利剑,它不仅具有仲裁的功能,也具备了政府直接干预通信业自由化的效果。

至此,台湾的电信产业已确定了全面自由化竞争的局面。

从政府所有企业的垄断到全面的竞争,台湾走了将近二十年的步伐;其中可以看到要为这场战役画下完美句点,首先是需要有确保市场的真正自由,而不是垄断的现象。再来是要有独立单位的监督机构,来使通讯传播的产业健全发展,而非监理营运通吃的大怪兽。

相对的,大陆的通信市场目前尚无一部完善且明确的法规和制度来订立出这样的比赛规则,又政企无明确的分离便造成了不公平的竞争条件。这样的条件正是培养出垄断的温床,但完善的电信法亦只是跨出市场竞争自由化的第一步,若无有效管理市场的监督者,那么通信产业依旧只是被业者们互相分食垄断的大饼。

改革禁得起考验

在台湾电信产业完全自由化初期,有不少人质疑中华电信无法采取有效的战略应对市场自由化下的竞争,会造成客户的大量流失和失去原本市场巩固的领先地位,其实这完全是错误的。中华电信目前仍拥有台湾地区最大的客户量,以及掌握台湾市场主导地位和服务绩效,这完全要归功于自由化下竞争的结果。

在台湾全面开放通信产业竞争后,各种民营通信单位如雨后春笋般的冒出,除了中华电信外,起初移动电话业者就包括了台湾大哥大、大众电信、亚太电信、威宝电信、远传电信、和信电讯、泛亚电信、东信电讯等,而固定通信综合网络业者包括了台湾大哥大、亚太电信、新世纪资通等,无线宽带接取业务(WBA)包括了威达超舜电信、大同电信、全球一动、大众电信、远传电信、威迈思电信等。

在这么多业者同时竞争下,中华电信至今仍处于龙头地位(台湾大哥大为次位),所以民营的单位在硬件和既有的条件无法与中华电信抗衡的情况下,他们推出了许多套餐优惠服务来吸引客户,有的把业务范围缩小至某些区域(例如:台湾中部、台湾南部),更重要的是他们引入企业化经营,加强服务质量与效率,这迫使中华电信在面对自由市场的压力下不得不做出调整来重新擦亮老招牌。

而且在台湾通讯委员会的监督下,中华电信难具有种子球员的特殊待遇。

也正因为开放全面的竞争,提升了台湾通信产业迅速的发展和竞争力,在这个球场上每位球员都有自由挥棒的权力,而他们质量便成为观众票房的保证。自由化就是要提高竞争力和效能,我们都知道没竞争就没实力,这是产业发展生存不变的真理。原先台湾的第一类通信事业〈设置网络基础设施来提供服务或提供给其它业者租用的项目在台湾归为第一类通信事业〉是禁止外资进入,但随着加入WTO和中华电信公司化后,这项禁令也被有条件的开放,外籍球员进入台湾通信市场,不但引进更先进的技术,也带入国外的管理经营观念,使得中华电信在亚洲能有一席之地。除了中华电信外,台湾大哥大也靠着自己的实力陆续收购了泛亚电信、东信电讯、台湾固网、台湾电讯以打造多平台的竞争实力,也曾经获得台湾《远见》杂志杰出服务奖通讯业第一名。通信业者在球场上厮杀后,终究会有优劣胜败的结果出现。

但没有比较就不知道孰优孰劣,虽然市场已开放自由竞争,又有独立机构的监督,不过中华电信在民营化前,已经具有极多数的线路和用户,又因长期营运各种业务,既有的用户在民营化本身已相当庞大;而开放竞争后的民营单位也多考虑成本问题,所以多数仍选择租用中华电信的线路,因此在台湾多数的线路仍通过中华电信的骨干网。如此不少声音曾经质疑这样会造成垄断问题与减缓网络发展速度,这是否只是一个有政府股份的民营化单位变相的垄断?其实不然,中华电信已成为民营单位是不争的事实,民营企业自由竞争自然不具有垄断问题,其管理模式和发展皆已跳脱出政府企业的框架,而企业化的经营本身就会有相互依赖的经济关系,真正的决定权还是在用户,因为制度的保障,中华电信受制于台湾通讯委员会的监督,以及用户有权向相关单位举发垄断现象,例如:中华电信曾经推出光世代方案,堪称上网速度可达50M,但实际上却未达此速度,因而被民众检举,消保会也认为中华电信涉嫌欺骗。

所以中华电信是被相关机构及广大用户所监督,不仅中华电信,只要参与球场比赛的电信业者皆受于此;中华电信目前仍具有广大的用户是在于它强化了品牌,使其它的民营单位放心通过它的线路,而不是不得已不通过它的线路。因此,中华电信之所以能稳定的保持它的客户比例,并不是藉由政府企业转型为民企之便,而是在市场开放完全自由竞争的结果,它的改造使得民众依然在众多选项中选择了它。

不过中华电信在改革民营化后也不绝然坐拥所有的资源和优势,从最近的来说,台北市政府和台湾智慧光网联盟签定台北市光纤网络委外建设营运案;这么大的营运案中华电信并没有获取,表明在开放市场里,多选择与相互制衡来获得机会是一个自由竞争的环境,因为硬件的建设和设备多少并不是决定性的因素,关键是后续服务和维持运营的质量,这才是电信改革下良性竞争的指标。

解开反垄断之绳

从台湾的经验回顾中国电信与中国联通垄断的问题,在通信改革上,最需要改变的首先是两家通信单位内部的质量问题,改变的办法可以透过政府改革之手介入,借鉴世界其它地区,许多国家为了提升国企的效能和在市场上的竞争力,把民企的精神灌入国企的内部,甚至开放民间资金入股国企,让国企的质量和道德提高以利民众,进而帮助国企转型。另外需要有一个监督机制,保护市场竞争自由同时保护民众福利。

这种解决的办法有二:第一,由国企本身的内部改造来提高国企的质量和形象;第二,通过政府保护的市场自由竞争来使民众自由选择,由竞争的方式来改造国企。但竞争不只是单纯的引入,必须要有效的引入。如果自家门关起比武的话,那永远都不知外面的世界。所以有效的引入竞争是很重要的一环。从另一方面来看,目前也有问题是在于通信产业的高价格,但高价格背后民众是否有同比例的享受到应有的服务,实际上是没有的;从台湾的例子来说,与日韩相比,原本台湾的中华电信网络宽带收费相对较高,而速度却低许多,这就造成中华电信与其它竞争同行下它所背负的压力,而民营化后它没办法躲进政府的保护伞,只好改善己身问题来让客户回流。

而国企与民企的差别正在于此,民企并没有完全躲在政府的保护伞下,综观世界各地的民企需要有竞争力就必须提高服务质量、增强效率、以客为尊,如此才能在市场中永续生存,相较民企,国企正缺少这些特质,而它的竞争力则是在于广大的用户缺少选择的权利下而形成,当民众在缺少选择又必须要向低质量低效能的国企单位低头时,便很自然的就出现了是否垄断的声音。我们需要思考在现在电信改革之路上,我们要如何让民众、民企、国企甚至是提升国家形象,来达到四方全赢的局面。

又以经营的角度上来说,电信市场自由化是让电信业者在有竞争的基础去改变营运的态度;从台湾的现象来看,政府企业单位的改革首要在于营运和监理的区分,也就是政企分离的局面,市场需要的是多方面的自由竞争,在竞争的过程中由用户去择优而取,一方面提高通信行业的水平,二来是保障用户的使用体验。但通信单位的民营化也难免会有国家安全问题的疑虑出现,像是民企单位有可能以巨款交换通信上的机密;而台湾在开放外国资金进入岛内电信市场时,以外国资金直接持有之股份总数不得高于百分之四十九,而直接及间接持有之股份总数不得超过百分之六十,其电信事业的董事长必须身为台湾籍,这是在保护稀有资源与安全下所做出的权衡之计,目的都是为了促成高质量的通信环境。

但改革转型的目标也并非要不断的拆分,若只是拆分出更多的大怪兽,那改革也就失去了意义,便形成了目标错置的效果。

像是台湾的亚太固网宽带股份有限公司更名为亚太电信股份有限公司时,原先是由政府的铁路局接管,但为了避免台湾干预及涉嫌内线垄断,因此就交由东元机电经营。

反观中国电信和中国联通,原本中国联通的出现是希望透过竞争来强化彼此的实力,结果却造成划江而治各自垄断一方的情形出现,这样的拆分和引入竞争并未有效的达到目标,只是让其它的通信业者及用户在双层的垄断之下叫苦连天;因此从经营上来说,政府不得过度参与市场自由化的竞争秩序,市场的竞争也需要存在一个独立运作的监督机构。

当然,电信改革事关重大,自然不可东施效颦、囫囵吞枣,不过借鉴同文同种的海峡对岸,也曾经走过一样的道路,遭遇相同的问题;通信产业的革新不只是在形式上的拆分以及纸上谈兵,要紧的是完善大陆的通信产业环境,提高通信产业的效能、强化竞争力与技术的完善,还给通信产业一个自由竞争的市场,让通信产业革新的速度不再像越过长城那样翻山越岭。

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